Relazione sulla Legge 9 gennaio 2004, n. 6

Dopo un iter parlamentare alquanto lungo e contrastato (che ha attraversato varie legislature e nel corso del quale si sono succeduti molteplici disegni di legge) è stata finalmente approvata dal Parlamento italiano la legge 9 gennaio 2004, n. 6, relativa all'istituzione dell'amministrazione di sostegno.

La citata Legge, entrata in vigore il 19 marzo 2004, assicura oggi che nessun soggetto incapace di provvedere ai propri interessi debba essere interdetto; e ciò in virtù della nuova formulazione dell'art. 414 c.c. che prevede l'interdizione quale misura di protezione residuale per le "persone prive in tutto o in parte di autonomia" (così recita il capo I del titolo XII del libro I del codice civile).

Pubblichiamo una breve sintesi degli istituti di tutela giuridica precedenti alla suddetta legge e tutt'ora vigenti

(Vedi Notiziario Anno VII - n° 2).

• La capacità giuridica è l'attitudine di una persona fisica ad essere titolare di diritti e doveri; si acquista al momento della nascita; la Legge la riconosce ad ogni cittadino italiano in modo pieno; negarla significherebbe considerare un individuo come un oggetto.
  

• La capacità di agire è invece l'attitudine di una persona a compiere manifestazioni di volontà idonee a modificare la propria situazione giuridica; ovvero la capacità di porre in essere atti e comportamenti in grado di modificare la sfera personale e patrimoniale, tanto propria quanto altrui; essa si acquista, per il nostro ordinamento, al compimento della maggiore età.
  

• La capacità di intendere, cioè di comprendere il significato e le conseguenze degli atti che egli stesso o gli altri compiono, e la capacità di volere, ovvero di decidere con coscienza e volontà di produrre un determinato effetto piuttosto che un altro.
  

• L'Interdizione, la legge prevede che il maggiore di età, ed il minore emancipato, che si trovino in condizioni di abituale infermità di mente che li renda incapaci di provvedere ai propri interessi, sono interdetti quando ciò sia necessario per assicurare la loro adeguata protezione.
  

• L'inabilitazione, tale istituto rappresenta una forma di tutela più blanda rispetto quella appena analizzata. L'art. 415 c.c. infatti prevede che il maggiore di età che sia infermo di mente, lo stato del quale non sia talmente grave da far luogo all'interdizione, può essere inabilitato.
  

L'amministratore di sostegno

L'eccesso delle limitazioni allo svolgimento di tutte, o quasi, le attività della vita quotidiana, che le misure dell'interdizione e dell'inabilitazione importano, può rendere la misura stessa, talvolta, inidonea, poco duttile, e sicuramente proceduralmente farraginosa. Il soggetto meritevole di tutela potrebbe risultare non agevolato né concretamente assistito da una misura che gli impedisce di ottenere un impiego pubblico, di regalare un oggetto a un amico, di riconoscere un figlio naturale, di fare testamento, oltre a dover sopportare lunghe e costose procedure giudiziarie per l'autorizzazione alla maggior parte degli atti a contenuto patrimoniale.

Senza distinzione di sorta, per costoro qualunque atto con contenuto economico-patrimoniale è annullabile, anche il più modesto.

La psichiatria forense, cui il Legislatore s'informa allorquando legifera sulle misure di protezione per le "persone prive in tutto o in parte di autonomia", è approdata a nuove concezioni della disabilità psichica che hanno evidenziato quanto le misure presenti nel codice civile prima dell'entrata in vigore della Legge n. 6/2004 potessero essere oramai non sempre idonee ad una molteplicità di situazioni tra loro disomogenee.

Dei settecentomila disabili psichici viventi in Italia, solo una piccola parte si trova in una situazione  molto grave e tanto da abbisognare di un intervento a tutto tondo; gli altri non sono colpiti in misura così pesante, magari senza continuità.

La dottrina ha correttamente ravvisato nella legge istitutiva dell'amministratore di sostegno una "filosofia opposta a quella dell'interdizione. Sul piano dei principi in primo luogo: l' incapacitazione non è più a 360°, ma riguarda solo gli atti specificamente menzionati; per tutto il resto il beneficiario conserva intatta la propria sovranità, i suoi diritti. Sul piano della direzione della tutela, poi: le misure tradizionali lasciano dubitare se siano a vantaggio del disabile, o non piuttosto della società (emarginare dal traffico i diversi) o magari della famiglia (bloccare qualcuno che potrebbe dilapidare il patrimonio); il nuovo provvedimento istitutivo della misura di protezione dovrà essere assunto, invece, tenendo "conto, compatibilmente con gli interessi della persona, dei bisogni e delle richieste di questa"".

L'amministratore di sostegno va scelto "con esclusivo riguardo agli interessi e alla cura della persona del beneficiario"; dovrà operare per la miglior felicità dell'amministrato "con la diligenza del buon padre di famiglia".

Altra grande differenza si coglie sul terreno dei destinatari della protezione. L'interdizione riguarda solo gli infermi di mente, quasi che nessun altro "debole" esista per il Legislatore. Il nuovo strumento è pensato invece, per venire incontro a chiunque si trovi in difficoltà nell'esercizio dei propri diritti. Non soltanto disabili psichici, ma anche anziani, portatori di handicap sensoriali, alcolisti, tossicodipendenti, soggetti colpiti da ictus, malati, morenti.

Non esiste lo "status dell'amministrato di sostegno": questi resta un soggetto legalmente capace; incapace soltanto per singoli e specifici atti contemplati tra i poteri dell'amministratore, mentre gli ambiti di incapacità sono suscettibili, nel corso del tempo, di variare non solo in conseguenza di una modifica delle condizioni sanitarie del beneficiario, ma anche, eventualmente (a differenza di quanto accade per l'interdizione), in conseguenza del mutamento delle esigenze dello stesso e persino in conseguenza di una diversa valutazione di quella stessa situazione che aveva dato corso all'iniziale provvedimento.

Che l'amministrazione di sostegno sia lo strumento di protezione da privilegiarsi rispetto all'interdizione e all'inabilitazione si evince innanzitutto dalla collocazione codicistica della nuova disciplina in apertura al titolo XII del libro I del codice civile, dedicato, come previsto dalla nuova formulazione della rubrica, alle "misure di protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia", cioè amministrazione di sostegno (capo I), interdizione e inabilitazione (capo II). La disciplina sull'amministrazione di sostegno è andata infatti ad occupare quegli articoli del codice civile - numerati da 404 a 413 - immediatamente precedenti alle norme sull'interdizione - art. 414 e ss. - ed un tempo contenenti norme sull'affidamento e sull'affiliazione.

La residualità del ricorso alle già note misure dell'interdizione e dell'inabilitazione si evince anche dal testo dell'art. 413, comma 4, c.c. introdotto dalla legge 6, secondo cui "il giudice provvede alla dichiarazione di cessazione dell'amministrazione di sostegno quando questa si sia rivelata inidonea a realizzare la piena tutela del beneficiario. In tali ipotesi, se ritiene che si debba promuovere giudizio di interdizione o di inabilitazione, ne informa il Pubblico Ministero, affinché vi provveda".

Procedimento.

La procedura è più snella: entro sessanta giorni il Giudice tutelare, unico organo sempre competente individuato sul territorio in base alla residenza dell'amministrando, emette il decreto di nomina dell'amministratore di sostegno ed invita l'amministratore a prestare il giuramento di fedelmente adempiere l'incarico ricevuto.

I soggetti che possono promuovere l'azione sono: il coniuge o la persona stabilmente convivente, i parenti entro il quarto grado, gli affini entro il secondo, il tutore, il curatore, il pubblico ministero, il beneficiario stesso (anche se minore o interdetto), i responsabili dei servizi sanitari e sociali.

Il decreto che riguarda un minore non emancipato può essere emesso solo nell'ultimo anno della sua minore età e diventa esecutivo a decorrere dal momento in cui la maggiore età è raggiunta.

Il decreto di nomina, che il Giudice tutelare pronunzierà, terrà conto degli interessi dell'amministrando, dopo aver proceduto all'esame dello stesso e dopo averlo ascoltato in ordine alle sue esigenze della vita quotidiana e delle sue aspirazioni e conterrà le seguenti indicazioni:

1) le generalità del beneficiario e dell'amministratore di sostegno;

2) la durata dell'incarico, che può essere anche a tempo indeterminato;

3) l'oggetto dell'incarico e degli atti che l'amministratore di sostegno ha il potere di compiere in nome e per conto del beneficiario;

4) degli atti che il beneficiario può compiere solo con l'assistenza dell'amministratore di sostegno;

5) dei limiti, anche periodici, delle spese che l'amministratore di sostegno può sostenere con utilizzo delle somme di cui il beneficiario ha o può avere la disponibilità;

6) della periodicità con cui l'amministratore di sostegno deve riferire al giudice circa l'attività svolta e le condizioni di vita personale e sociale del  beneficiario.

Il decreto di apertura dell'amministrazione di sostegno, il decreto di chiusura ed ogni altro provvedimento assunto dal giudice tutelare nel corso dell'amministrazione di sostegno sono immediatamente annotati  in un apposito registro tenuto presso il Tribunale.

Il decreto di apertura dell'amministrazione di sostegno e il decreto di chiusura sono anche comunicati all'ufficiale dello stato civile per le annotazioni in margine all'atto di nascita del beneficiario.

Il procedimento è esente dal pagamento del contributo unificato, ma soggetto solo al pagamento dei diritti di copia per la cancelleria, mentre il decreto è impugnabile con reclamo alla Corte d'appello competente entro dieci giorni. Può essere considerato altresì un provvedimento insuscettibile di passare in giudicato e non è costitutivo di uno status. Nei primi due anni di applicazione della Legge n. 6/2004 la giurisprudenza ha prodotto una quantità di provvedimenti i più vari e disomogenei: per alcuni Tribunali, che qualificano la procedura come di volontaria giurisdizione piuttosto che contenziosa, ritengono non sia necessaria l'assistenza tecnica di un avvocato e disciplinano diversamente l'onere delle notificazioni del ricorso a tutti gli interessati (medesimi soggetti abilitati dalla legge al promovimento dell'azione); talune curie ritengono necessaria l'indicazione specifica degli atti che l'amministrato potrà compiere da solo, quelli che potrà compiere con l'assistenza dell'amministratore e quelli che invece andranno preventivamente autorizzati con decreto del Giudice tutelare, mentre tal altre ritengono sufficiente richiamarsi alla distinzione tra atti di ordinaria e di straordinaria amministrazione.

Va tuttavia evidenziato che un ricorso formulato in modo analitico e chiaro abbrevia, verosimilmente, i tempi dell'istruttoria, in quanto il G.T. saprà immediatamente quali riscontri chiedere ai servizi sociali o sanitari, quali domande porre all'interessato e ai congiunti, quali verifiche contabili effettuare, quale documentazione ipocatastale controllare ecc..

Potrà inoltre agevolare il Giudice tutelare nel determinare il conferimento dei poteri: dovrà infatti specificare quali atti vadano compiuti in nome e per conto del beneficiario senza necessità di ulteriori autorizzazioni; quali atti vadano compiuti in nome e per conto del beneficiario previa ulteriore autorizzazione ad hoc; quali atti vadano compiuti in assistenza del beneficiario, con o senza necessità di ulteriori autorizzazioni.

Il decreto così formato dal Giudice Tutelare diventa una sorta di 'regola' della capacità del soggetto, fermo restando il presupposto per cui, se nulla è detto nel provvedimento di nomina dell'amministratore, il beneficiario resta assolutamente capace.

Conclusioni

La personalizzazione del regime di sostegno introdotto dalla Legge n. 6/2004  sembra in grado di equilibrare le opposte esigenze di libertà e di protezione del disabile.

Gli istituti tradizionali dell'incapacità dichiarata vengono relegati dalla nuova figura in un ambito residuale.

La estrema duttilità della nuova figura di protezione e la sua strutturale elasticità oggettiva ad ampio spettro consentono - anzi, alla luce del nuovo testo dell'art. 414 c.c., impongono - di proteggere senza interdire, disattivando così le pesanti limitazioni 'esistenziali' tuttora connesse allo status di interdetto.

E', quindi, riposta nelle mani del Giudice tutelare la valutazione casistica del discernimento individuale ai fini della legittimazione e delle forme di esercizio dei diritti personalissimi.

L'approccio individualizzato dell'amministrazione di sostegno si traduce in una visione del disabile come persona che può e deve vivere nel mondo di relazione, conservando e sviluppando al massimo le proprie capacità e potenzialità, in linea con una lettura che, rispettosa dell'art. 2 Cost., riconosce al disabile il diritto alla protezione e allo sviluppo della propria personalità.

Costituisce un 'sopporto protettivo' per tutti coloro i quali, colpiti da un'infermità o da una minorazione (fisica o psichica), manifestino una disabilità, anche solo parziale o temporanea, nel provvedere ai propri interessi. Perciò l'intervento protettivo è graduabile in ragione delle necessità del beneficiario, può avere carattere sostitutivo e/o assistenziale e deve comprendere la cura sia della persona, sia del patrimonio di questa.

Avv. Luigi ROSSI